Viel neue Struktur – aber noch keine überzeugende Antwort auf die Versorgungsprobleme

Der Kabinettsbeschluss zum Pflegeneuordnungsgesetz enthält gegenüber den bisherigen Entwürfen einige Verbesserungen. Aus Sicht der Ruhrgebietskonferenz-Pflege bleibt jedoch ein grundlegendes Problem bestehen: Die Reform schafft neue Zuständigkeiten, Budgets und Strukturen, ohne überzeugend zu beantworten, woher das dafür notwendige Personal kommen soll, wie die Leistungen tatsächlich bei den Pflegebedürftigen ankommen und wie zusätzlicher bürokratischer Aufwand vermieden werden kann.

Besonders deutlich wird dies bei der Pflegebegleitung. Dass Pflegedienste und bestehende Strukturen nun grundsätzlich einbezogen werden können, ist richtig und eine wichtige Erkenntnis. Die konkrete Organisation bleibt aber völlig offen. Pflegekassen, Pflegestützpunkte, Kommunen und beauftragte Dritte können künftig nebeneinander beziehungsweise miteinander tätig werden.

Damit droht ein kaum durchschaubares Geflecht unterschiedlicher Zuständigkeiten und Vertragsbeziehungen. Im schlechtesten Fall brauchen Pflegebedürftige künftig Beratung, um überhaupt herauszufinden, wer für ihre Beratung zuständig ist.

Hinzu kommt das ungelöste Personalproblem. Es geht keineswegs nur um Pflegefachkräfte. Auch qualifizierte Assistenzkräfte sind inzwischen knapp. Wenn für neue Beratungs- und Begleitungsstrukturen Personal aus der bestehenden Versorgung gewonnen werden muss, verschärft die Reform genau den Mangel, den sie eigentlich bewältigen will. Anzahl und Qualifikation der Pflegebegleitpersonen sollen zudem erst bis September 2027 konkretisiert werden.

Besonders kritisch ist, dass nicht nur die bisherigen §-37.3-Beratungsbesuche grundlegend verändert werden. Auch Pflegekurse und Schulungsaufgaben sollen in die Pflegebegleitung übergehen. Gleichzeitig soll diese neue Struktur Beratung, Versorgungsplanung, Angehörigenunterstützung, Akuthilfe und bei komplexen Fällen sogar Fallmanagement übernehmen.

Die RKP bezweifelt, dass dieses umfangreiche Aufgabenpaket mit den vorgesehenen Ressourcen tatsächlich zu stemmen ist. Auch die Finanzierung der Pflegebegleitung überzeugt bislang nicht. Vorgesehen sind 146 Euro pro häuslich versorgtem Pflegebedürftigen und Jahr für Durchführung, Fallmanagement sowie Schulung und Qualifizierung.

Wenn gleichzeitig zusätzliche Organisations- und Koordinierungsstrukturen aufgebaut werden, besteht die Gefahr, dass ein erheblicher Teil dieser Mittel bereits für Strukturkosten verbraucht wird, bevor überhaupt eine Leistung beim Pflegebedürftigen ankommt.

Neue Budgets: Gut gemeint, aber teilweise falsch konstruiert
Das Überbrückungsbudget kann ein sinnvoller Ansatz für schnelle Hilfe in Krisensituationen sein. Der Kabinettsentwurf sieht hierfür einheitlich 2.285 Euro jährlich für die Pflegegrade 2 bis 5 vor.
Unklar bleibt aber weiterhin das Zusammenspiel mit Akut- und Krisenleistungen und den Übergangsregelungen. Entscheidend wird sein, ob diese Leistungen tatsächlich additiv und kurzfristig verfügbar sind oder erneut in komplizierten Genehmigungs- und Vertragsverfahren stecken bleiben.
Deutlich kritischer sieht die RKP die Neuordnung des bisherigen § 45b. Die stärkere Trennung zwischen professionellen Diensten und anerkannten Unterstützungsangeboten droht neue Parallelstrukturen neben Pflegediensten und Tagespflegen zu schaffen.

Statt eines Institutionsbezugs wäre ein Verwendungsbezug sinnvoller: Entscheidend sollte sein, welche Leistung für den Pflegebedürftigen erbracht wird – nicht, welche Organisationsform sie erbringt. Sozialraumorientierte Leistungen sollten gezielt gefördert werden, ohne funktionierende professionelle Versorgungsangebote künstlich auszugrenzen.
Für Pflegegrad 1 bleibt die Reform aus unserer Sicht weitgehend inhaltsleer. Prävention wird zwar zum Gegenstand von Beratung und Pflegebegleitung.

Beratung allein verhindert aber keine Pflegebedürftigkeit. Wer Prävention ernst meint, muss auch konkrete Präventionsleistungen finanzieren. Sonst bleibt es beim guten Rat.

Mehr Geld – das anschließend wieder an Wert verliert
Die Erhöhung der Sachleistungsbudgets ist grundsätzlich zu begrüßen.
Problematisch ist jedoch, dass die vorgesehene Dynamisierung 2028 gestrichen wurde und eine regelhafte jährliche Anpassung erst 2029 beginnt. Bereits der Regierungsentwurf räumt ein, dass damit steigende Personal- und Sachkosten auf unveränderte Leistungsbeträge treffen können.

Damit droht ein Teil der jetzt beschlossenen Erhöhungen schon vor der nächsten Anpassung wieder aufgezehrt zu werden. Eine Dynamisierung, die zudem die tatsächliche Kostenentwicklung der Pflege nicht ausreichend abbildet, löst das strukturelle Finanzierungsproblem nicht.

Bei Tariftreue und Refinanzierung ist der Kabinettsbeschluss gegenüber früheren Überlegungen verbessert worden. Die sogenannte Fristenfalle bleibt aus Sicht der Praxis jedoch bestehen. Zugleich werden sich Vergütungen stärker nach dem jeweiligen Vergütungsmodell auseinanderentwickeln. Welche Auswirkungen dies tatsächlich auf die Anbieterlandschaft hat, muss deshalb genau beobachtet werden.

Kurzzeitpflege: Vorhaltung muss auch bezahlt werden
Die Möglichkeit, für verbindlich freigehaltene Akut-Kurzzeitpflegeplätze Vorhaltekosten zu erstatten, geht grundsätzlich in die richtige Richtung.
Sie wird aber nur funktionieren, wenn die tatsächlichen Kosten der Vorhaltung refinanziert werden. Eine unzureichend finanzierte Vorhaltepauschale schafft noch keinen einzigen verlässlich verfügbaren Kurzzeitpflegeplatz.

Positiver bewertet die RKP die vorgesehenen Digitalisierungsmittel und grundsätzlich auch die Möglichkeit von Innovationsvereinbarungen, mit denen Leistungserbringer und Kostenträger für Modellvorhaben von Landesrahmenverträgen abweichen können. Auch einheitlichere Anforderungen an Angebote nach § 45a können sinnvoll sein, wenn damit der bisherige Wildwuchs reduziert und vergleichbarere Wettbewerbsbedingungen zwischen unterschiedlichen Anbietern geschaffen werden.

Wo bleibt „Trust in Care“?
Was der Reform vor allem fehlt: Vertrauen statt immer neuer Steuerung. Der vielleicht gravierendste Kritikpunkt betrifft allerdings das, was im PNOG kaum vorkommt.
Der Regierungsentwurf beziffert die erwartete Bürokratieentlastung der Wirtschaft zwar auf rund 304 Millionen Euro jährlich. Ob davon tatsächlich etwas bei den Pflegeeinrichtungen ankommt, lässt selbst die vorliegende Bewertung ausdrücklich offen.
Aus Sicht der Ruhrgebietskonferenz-Pflege braucht die Langzeitpflege aber mehr als die Optimierung einzelner Formulare und Verfahren. Sie braucht einen grundsätzlichen Wechsel hin zu mehr Vertrauen in die Einrichtungen und Dienste, weniger Detailsteuerung und mehr unternehmerischer Freiheit bei der Organisation guter Versorgung.
Gerade dieser Weg würde zunächst kaum zusätzliches Geld kosten und könnte dennoch erhebliche Ressourcen freisetzen. Pflegekräfte und Leitungspersonal müssen wieder mehr Zeit für Versorgung und Organisation bekommen und weniger Zeit darauf verwenden, gegenüber unterschiedlichen Institutionen immer wieder nachzuweisen, dass sie ihre Arbeit ordnungsgemäß erledigen.

Unser vorläufiges Fazit lautet deshalb: Das PNOG enthält richtige Korrekturen und einzelne gute Ansätze. Aber an vielen Stellen wird versucht, die Probleme eines überkomplexen Systems durch zusätzliche Strukturen, Zuständigkeiten und Steuerungsmechanismen zu lösen. Genau darin liegt die Gefahr, dass aus der angekündigten Neuordnung am Ende noch mehr Komplexität entsteht.

Die eigentliche Reformaufgabe ist größer: Bestehende Versorgungsstrukturen stärken statt Parallelstrukturen aufzubauen. Leistungen statt Institutionen finanzieren. Prävention nicht nur beraten, sondern ermöglichen. Personal in der Versorgung halten. Vorhaltung vollständig finanzieren. Und vor allem: mehr Vertrauen, mehr Handlungsspielraum und weniger Misstrauensbürokratie.

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